在市场环境下，绝大多数作品的创作都是为了满足市场需求，创作者通常不是作品的用户，所以只有通过交易才能实现作品的有效性。作权许可机制的功能是有效地实现作品的价值，使作品以最低的交易成本达到最有效的主体（即最高的支付意愿）。如果许可成本过高，作品的价值将在流通过程中消耗，最终导致作权市场的失败。长期以来，作权许可是作为产权许可，作权法根据作品使用方式设置产权类型，作权许可授权他人根据法律权利类型使用作品，因此作权许可模式单一，立法中争议不大。随着传播技术的发展，作权主体的数量、对象类型和使用方都在增加，作权交易的范围和频率都远远超过了传统的许可成本。如果遵循许可机制，许可成本将与传统的许可机制相关。正如美国版权局的一份修订报告所说，现有许可机制的效率远低于网络通信技术的发展水平，这是消费者选择盗版的一个重要原因。[1]同时，为了应对通信效率的提高，作权许可也从简单的许可合同转变为涉及多种利益的复杂授权机制。如何适应现有的许可机制，解决许可效率与通信效率之间的矛盾，已成为一个全球性的立法问题。第一个遇到许可效率问题的发达国家，由于既定的利益分配规则已经根深蒂固，许可机制改革停滞不前。作权人注重许可效率，即以最低成本追求许可收入的最大化，主张许可制度的私人创造，以维护数字环境下的版税收入；用户优先考虑通信效率，即以最低成本追求通信范围的最大化，以最低成本获得作品的合法安排。

由于我国作权产业的发展起步不久，现有的作权许可机制极其脆弱。在实践中，卡拉OK运营和网吧电影广播领域的集体管理机构在许可模式、许可程序和许可费率等环节受到广泛质疑。网络环境下的音乐、电影和电子书的作权许可已被非法免费使用所取代；[2]在立法方面，2009年发布的《广播电台电视台播放录音产品支付报酬暂行办法》至今应用较少。2012年3月，新版权法草案第一稿公布后，其法定许可受到音乐业的强烈抵制，导致7月份发布的第二稿完全排除了录音产品的法定许可。这种在许可模式选择上的重大重复也出现在报纸转载法定许可证的适用范围内。但最高法院没有对在线转载报纸作品中是否适用法定许可证作出不同的解释。[3]在2012年关于修改作权法的讨论中，网络媒体仍然坚持增加这一条款。可以说，随着作权许可机制复杂性的增加，其立法选择已成为争议的新焦点。

针对上述问题，作权许可制度不仅需要构建，还需要重建。作权许可证面临数字技术的挑战，不能正常运行，必须设计新的机制来适应传播效率，以维持作权市场的运行；作权许可制度的重建，既没有合理吸收现有经验，也没有正确预期国家的发展趋势，需要从零开始规划。无论是建设还是重建，最终目标是实现许可效率和沟通效率的同步提高，在许多改革方案中，既有私人许可机制，也有法律安排解决方案，不同权利主体利益交错，不同权利类型冲突，如何考虑权利人和用户的利益，如何降低交易成本，不损害经济诱因，不仅需要了解不同类型的特殊法律结构及其来源，还需要比较不同路径的制度成本和收入。