土地发展权制度及其启示。

理论分析可以为制度建设奠定理论基础，但不能取代制度建设。土地开发权的具体配置需要更广阔的视野。目前，许多国家都有成熟的土地开发权制度，其中英国和美国是最典型的。

(1)英国土地发展权国有制度。

土地发展权的概念和制度始于英国。英国最早的想法是向从规划和控制中受益的土地所有者收取改善基金，以补偿损失的土地所有者。1662年，该法案首次将这一想法付诸实践。它授权向伦敦街道扩张后改善房地产的所有者收取资金。类似的规定也出现在伦敦火灾后的重建法案中。1909年和1932年的规划法修改和扩大了这一原则，允许地方规划当局对因规划方案实施而导致的房地产增值征收改善基金，税率从最初的50%上升到后来的75%。然而，这些规定在实践中几乎没有效果，因为很难确定房地产增值在多大程度上是规划方案的结果，并在多大程度上归因于其他因素。1942年，国会成立的厄思沃特委员会注意到，只有三起案件在规划法的责令下支付了改善基金。[27]在此背景下，厄思沃特委员会认为必须改革土地所有制，并声称如果私有制度继续存在，任何新的评估补偿或改进基金都不能满足需要，因为私有制度具有引起私有和公共利益冲突，防止规划机制良好运行的内在特点，需要一个新的制度来统一现有的土地开发权，在所有制不变的情况下，可以实现土地价值转移。[28]厄思沃特委员会建议国有化未开发土地的发展权。

1947年，《英国城乡规划法》建立了土地发展权制度，实现了发展权和相关利益的国有化。法律规定，未来所有私有土地的发展权转让给国家，私有土地只能在原使用范围内使用。私人想要改变土地使用的，必须向规划当局申请许可证。如果许可证被批准，由此产生的任何土地增值都需要支付开发捐赠，其具体金额根据变更使用后土地自然增加的价值计算，并根据预先评估的金额支付，相当于向国家购买土地开发权。如果许可证被拒绝，则不能得到补偿（除有限范围内的特殊情况外）。该法明确规定：本法实施后损失的所有开发价值不包括在补偿范围内。这就解决了以前收取改金所面临的增值确定问题。根据该法，政府只购买了现有用途的土地价值。如果严格遵循1947年《城乡规划法》的逻辑，土地发展权转让给国家不存在赔偿问题，但在本案中会有难以想象的困难。为此，国家在业主能够证明转让发展权的法律规定生效时，设立了3亿英镑的基金支付业主（而不是补偿），其土地具有一定的发展价值。

土地发展权国有化法律颁布后，并没有像预期的那样顺利实施，而是产生了一些负面影响。它完全否认土地所有者参与共享土地发展增益，导致房地产市场萎缩。[29]因此，英国保守党政府执政后，开发捐赠的支付金额成为土地增值的60-80%。1954年，开发捐赠被取消。然而，为了减少政府的公共支出，土地仍然以现有用途的价值购买。这实际上创造了一个二元土地市场。那些被迫向公共机构出售土地的人觉得受到了不公平的待遇，未来公共收购的不确定性也导致了这种差异。最后，在公众压力下，1959年修订的《城乡规划法》将公平市场价格恢复为强制收购补偿标准。取消开发捐赠的城乡规划法仍然坚持土地发展权国有补偿的原则，如果土地发展权得不到补偿，则将被拒绝然而，这仍然可能导致不公平，因为它实际上使一些人能够在不支付费用的情况下从国家恢复发展权，而另一些人则无法恢复发展权。因此，1964年重新上台的工党提出了《土地委员会法》，通过增加开发价值收入和改善资金，确保社会创造的相当一部分开发价值可以归原主。[30]改善基金的税率最初是40%，后来上升到45%甚至50%。与1947年的开发捐赠相比，改善基金不会带走所有的开发价值。20世纪60年代末至20世纪70年代初，土地价格持续上涨，保守党还对土地销售收入征收了开发收入税。

由于英国工党和保守党对经济政策的基本看法不同，以及土地发展权国有制度在实施过程中遇到的许多具体问题，该制度已经发生了几次变化。但总体而言，通过建立土地发展权制度，控制土地开发利用，确保土地自然增值（部分）国有基本制度不变。[31]