一、立法背景：以妥善解决紧张的医患纠纷为出发点

《医疗事故处理条例》颁布前，人民法院适用《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）第十六条第二款关于过错侵权责任的规定。《医疗事故处理条例》生效后，人民法院审理医疗损害赔偿案件，优先适用《医疗事故处理条例》，不再适用《民法通则》第十六条第二款的规定。值得注意的是，《医疗事故处理条例》第五十条规定的赔偿计算标准明显低于《最高人民法院关于审理人身伤害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《人身伤害赔偿解释》）规定的计算标准。[1]鉴于医疗事故鉴定委员会设立在医学会下，医疗事故鉴定缺乏公信力，人民法院对医疗损害案件法律适用的理解不同，在裁判实践中形成了所谓的“二元化”：经鉴定构成医疗事故的，人民法院根据《医疗事故处理条例》判决，受害人赔偿金额较低；未经鉴定甚至鉴定不构成医疗事故的，人民法院适用《民法通则》第十六条第二款关于过错责任原则的规定，按照《人身伤害赔偿解释》规定的赔偿项目和标准计算赔偿金额。不公平是显而易见的。

我们可以看到，20世纪90年代医患关系的紧张局势在进入21世纪后并没有得到缓解，而是更加紧张，这与党和国家建设和谐社会的目标形成了巨大的对比。2002年12月9日，全国人民代表大会常务委员会审议的民法典草案没有规定医疗损害责任，但2008年10月11日全国人民代表大会常务委员会审议的侵权责任法（草案）第二次草案增加了“医疗损害责任”。这充分说明医患关系紧张到必须解决的地步。立法机关决心排除一切干扰，借《侵权责任法》的机会废除《医疗事故处理条例》，为人民法院审理医疗损害案件制定判决规则。全国人大法律委员会认为，设立本章的立法目的是妥善处理医疗纠纷，界定医疗损害责任，切实保护患者的合法权益，保护医务人员的合法权益。

二、概念演进：用“医疗损害”概念取代“医疗事故”概念

为实现上述政策目的，首先要废除“医疗事故”这个旧概念，代之以来“医疗损害”这个新概念。根据《医疗事故处理条例》第二条的规定，“医疗事故”属于医疗行政概念，不属于民法概念；是否构成；“医疗事故”，不是人民法院认定的，必须经过医疗事故鉴定。根据民法原则，有损害就有救济，有过错就有责任必构成“医疗事故”因此，侵权责任法第七章以侵权责任法为前提“医疗损害责任”是章名。这样，医疗损害责任的建立就不会以医疗事故为前提，当然也不需要进行所谓的章名。“医疗事故鉴定”。此外，《侵权责任法》第五十四条明确规定医疗损害责任案件适用过错责任原则，使医疗损害赔偿案件适用“回归于”过错责任原则的适用范围。

联系《侵权责任法》第五条关于特别法优先适用原则的规定，其所称侵权责任法第五条所称优先适用原则“其他法律”仅指全国人大及其常委会制定的“法律”国务院制定的“行政法规”排除在外。其立法思想是，医疗损害责任是侵权责任之一，属于侵权责任之一。“基本民事制度”根据《中华人民共和国立法》第八条的规定，只有全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律才能规定。因此，侵权责任法一经生效，《医疗事故处理条例》中关于医疗事故赔偿责任的规定将同时废除。人民法院审理医疗损害责任案件，适用《侵权责任法》第七章关于医疗损害责任的规定，不再适用《医疗事故处理条例》。