土地管理法国有化土地发展权，是国家管制权行使的附属产物。在现代社会，国家管制权行使有充分的合法理由，但这并不意味着相应土地发展权国有化的初始配置必须完全合理。在任何情况下，国有土地发展权的初始配置都不会有争议。在规划经济体制下，可以通过国家指令计划协调不同群体的利益差异，将农村集体土地的发展权分配给国家。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，不同群体的利益大大分化，人们的权利意识大大提高，利益分配主要通过法律权利分配来解决。在此背景下，国家、郊区村庄、农业村集体和个体农民的土地发展增益分配难以通过行政指令进行协调，因此需要法律授权机制。

土地发展权的法律配置需要全面、仔细地考虑。在保护耕地、有效规划、合理利用土地等公共目的下，部分土地可以非农业发展，部分没有发展机会，两者之间的发展增益需要平衡，需要考虑没有征地机会的土地发展权，也需要考虑失地农民的土地发展权。

20世纪80年代，中国乡镇企业蓬勃发展。近十年来，农民创造了乡镇企业占国民经济半壁江山的奇迹，也创造了农村居民收入增长快于城市居民的奇迹。其中一个重要原因是农民有权利用集体土地发展农村产业。农民可以垄断土地发展的增益，土地可以成为发展非农业产业的资本。[39]这是华西村、南街村、大寨村等产业化、集体化村经济不断增长、村民福利持续增长的基础。[40]在市场经济条件下，这些村庄成功的重要原因是享有土地发展的权利，分享土地发展的增益，实现土地资本化。可以说，当时所有郊区村庄都可以成功建立集体经营模式，只要他们能抑制村内的离心力量，解决内部利益分配的问题。

与南街村等村庄相比，其他村庄没有抓住历史机遇。1986年《土地管理法》颁布后，大田农民分享土地发展增益的权利被国家剥夺，他们依法失去了土地发展的权利。在当前的土地利用控制和土地规划制度下，城市规划区以外的土地失去了发展机会，其发展增益聚集在规划区内的土地上。换句话说，城市规划区的土地发展增益聚集了大多数农民依法失去的土地发展增益。因此，土地发展增益不仅应由正好在规划区的被征地农民独家享受。那些没有地理优势、没有地方可征的偏远农村农民也应该分享规划区的土地发展增益。[41]这样，我们不仅可以保护大田农民的土地发展增益，还可以避免城市规划区的土地食品阶级。