《国家中长期教育改革发展规划纲要》提出，高等教育应“实施绩效评价”，建立现代学校体系，“完善学校目标管理和绩效管理体系”，确保资金投资“建立资金使用绩效评价体系”。党的十八大以来，《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》明确提出“严格绩效管理，突出责任落实”；2015年11月，国务院正式发布了《全面推进世界一流大学和学科建设总体规划》，明确将“坚持绩效杠杆”作为双一流建设的四大原则之一，提出“创新财政支持模式，更加突出绩效取向，形成激励约束机制”。在高等教育发展日益强调绩效管理的背景下，绩效分配越来越受到关注和讨论。如何有效实施绩效分配已成为高等教育改革的一个重要实践课题。本文通过对绩效分配内涵的定义，重点关注美国高等教育绩效分配的实践，考察了美国高等教育绩效分配的背景、影响其稳定性的主要因素和过程中的缺点，并对我国高等教育绩效分配的实施提出了建议。

 

1、绩效拨款的内涵

 

绩效分配是英国、美国、澳大利亚、欧洲和其他西方主要国家广泛使用的一种分配方式。所谓绩效分配，是指“州政府设立高校绩效评价指标，直接根据高校绩效指标的表现分配指定的财政资金”[1]。绩效分配和绩效预算是两种绩效比例。绩效预算是指州政府、立法者和协调委员会将高校绩效指标作为高校资源分配的影响因素[1]；满意度绩效只是决定分配的几个因素之一，分配与绩效之间的联系是模糊和灵活的。在绩效分配中，分配与绩效之间的联系是直接、清晰和确定的。

 

绩效分配不同于传统的高等教育公共财政分配方式。一方面，从政策理性逻辑的角度来看，其基本原则是资金应流向绩效显著的机构，绩效高的机构应比绩效低的机构有更多的收入，为绩效高的机构提供竞争优势，鼓励绩效低的机构产生绩效。产出应该是奖励，而不是投资。[2]在具体计算方面，传统的州政府高等教育分配，无论是公式分配还是基础增减分配，主要根据学生注册人数、教学成本、机构设备规模等过程计算，绩效分配通过公式将分配与毕业生人数、就业率、学生保留率等中间过程指标、机构产出或成果变量联系起来。[3]

 

另一方面，从政策内部文化的角度来看，长期实施的传统拨款方式是基于信任，根据学校的资本计划，而不是实际情况进行整体拨款。资金配置与各项任务相匹配，与绩效配置相比，这些资金的使用缺乏相应的外部监督。中央部门或地方委员只关注各高校学生注册率学位的总体获取情况，不会过多干涉资金的具体使用情况。这种分配模式与德国洪堡大学模式相对应。它服务于现代大学的精英专业和学术自由。教师有权决定教学方法和教学内容，开展自己的学术研究方向。州政府只从宏观角度监督和把握拨款制度的方向，具体如何使用资金，如何让高校更好地产出，如何让学校成功，由每个学术社区自己决定。相比之下，绩效拨款模式是“审计社会”、在“审计文化”盛行的背景下，它是政府发展高等教育的政策工具。[4]强调拨款问责是绩效拨款的最大特点，要求政府对拨款产出负责，高校对收到的资金使用负责。这是一种竞争性的拨款制度，制定绩效评价指标，评价高校的实际绩效，根据高校的具体绩效情况进行不同程度的资金拨款和支持。显然，对拨款的问责必然会给大学的学术自由带来一定的压力。绩效评价及其后果也会影响大学之间的平等关系，容易引起学术界的不满。

 

二、美国高等教育绩效拨款实施概况

 

进入20世纪60―20世纪70年代，经历战后黄金发展时期的美国高等教育陷入困境。一方面，美国高等教育规模的增长开始放缓，高等教育的发展从注重数量转变为注重质量，而美国在与前苏联的冷战中一度处于被动局面，以及20世纪80年代前后美国大学入学委员会的学术能力测试（SAT）成绩的逐渐下降引起了公众对教育问题和高等教育质量的关注和担忧。另一方面，20世纪70年代石油危机引发的经济滞胀和财政紧缩，使得公众和政府越来越重视高等教育资金的使用效率和效率。同时，州政府高等教育财政投入的减少，导致高校对有限的教育财政资源展开了激烈的竞争，反映了新自由主义“里根主义”的兴起及其对市场主导的高度赞扬，使得市场在高等教育领域的作用日益强化，“企业学校”现象――学校开始像企业一样通过绩效表现来竞争资源。在此背景下，美国联邦政府和州政府开始通过绩效调查和绩效分配对公立大学负责，鼓励这些大学提高产出和效率。

 

1977年，美??立法部门提出，每项预算支出都应包括工作内容和绩效指标。1979年，田纳西州将一小部分资金以与绩效考核挂钩的方式分配给全国各大高校，成为美国高等教育领域最早实施绩效资金的州。1996年，南卡罗莱纳州立法通过了该州所有公立大学和科技学院基于27项绩效指标的绩效分配模式决定。虽然南卡罗莱纳州100%依靠绩效拨款的原计划并没有真正实现，但它促使其他州采用绩效拨款方式：1997年，华盛顿州开始尝试使用绩效拨款，以问责为目的，以学术保留和完成率、教师生产力为四年制公立大学绩效拨款依据，以学生转学率和核心课程完成率作为两年制学院财政资金的影响因素；1999年，北卡罗莱纳州建立了社区学校绩效拨款项目。财政拨款的依据是设定的六项州立指标。如果高校各指标等级“满意”，明年高校财政资金将增加本年总拨款份额的0.25%。如果高校有五个指标等级“满意”，明年财政预算与今年持平，即高绩效高校将获得额外财政资金，低绩效高校财政资金较少。截至2014年6月，已有26个州实施绩效拨款项目，4个州准备实施。[5] 　　根据表1，自美国高等教育绩效拨款实施以来，实际上有两波浪潮。第一波浪潮始于1979年的田纳西州，2000年结束。在此期间，绩效拨款包括给予高等教育机构超过基本州拨款的奖金；绩效拨款奖金相对较小，相当于基本州拨款的1%～6%之间，南卡较高(38%)除外；这一政策设计被称为“绩效拨款1.0 ”[5]。后来，由于经济衰退的袭击和新项目的急剧下降，以及许多现有项目的中断，绩效资金也受到了影响。从2007年开始，又一轮绩效拨款浪潮开始。此时，绩效拨款并没有以固定的州拨款总额为基础，而是嵌入到州高等教育拨款中，这就是所谓的“绩效拨款2.0”；与绩效拨款相关的州政府拨款比例较高，达到州公共高等教育拨款总额的5%～25%。