美国高等教育绩效拨款实践对中国的启示

 

如上所述，美国相关州高等教育绩效拨款实践具有以下特点:在实施主体上，与美国联邦制度相适应，各州各自为政，设计实施适合本州实际情况的绩效拨款模式；实施对象主要为国内社区学院、两年制或四年制公立大学；评价指标以学生学习成绩为中心；在政策价值取向上，主要满足效率激励、市场竞争、服务导向、公共问责等价值需求；就拨款比例而言，本州高等教育绩效拨款的比例并不明显，最低的只有0.4%(伊利诺伊州，2001年)，一般在5%左右～25%范围内。

 

虽然美国高等教育绩效分配的应用有其现实性和合理性，但绩效分配的实施总体上仍相对有限，这不仅反映在美国州实施政策、绩效分配比例低、国家绩效分配政策实施的不连续性上，更重要的是，绩效分配的实施效果并不令人满意。一方面，实施高等教育绩效分配成本高，简化高校责任，降低标准和质量，限制招生，对学术质量和学术自由的负面影响，需要解决和改进；另一方面，研究表明，绩效分配项目确实会带来学术、学生服务政策、项目和实践的变化，根据国家分配衡量标准提高绩效，但绩效分配是否会提高学生产出，提高学校绩效，仍悬而未决。[5]

 

目前，我国经济社会发展改革已进入“新常态”时期。优化公共资源配置，最大限度地提高公共投入产出的效率和效益尤为重要和迫切。在高等教育领域，随着我国高等教育大众化的稳步深入发展，提高质量、促进公平已成为我国高等教育改革发展的主题。如何有效激励高校管理和充分利用公共教育资金，服务国家发展需要和公众对高质量高等教育的需求，已成为各级教育管理部门、高校、学者和公众共同关心的问题。同时，当政府职能日益从管理与办公室相结合的全能政府转变为管理与办公室分离的“导航员”政府时，政府控制和减少政府立法、规划、拨款、评估、监督等职能的加强。因此，绩效拨款作为一种可能的政策调整手段进入了中国公共管理议程。美国高等教育绩效拨款的实践和经验为探索我国高等教育绩效拨款的具体应用和实施提供了以下参考和启示。

 

首先，合理理解绩效分配。绩效分配本质上是通过绩效评价和资本投资来提高高校事业的生产能力，具有评价、竞争力、激励和指导作用。但在实际结果中，绩效分配能否公平评价高校投入产出绩效水平，能否有效激励高校更高水平产出，能否有效引导低绩效高校努力提高绩效水平，受多种因素影响。高校组织的特点、高校产出的多样性、高校产出水平评价的复杂性、高校对绩效分配的积极态度等都会影响绩效分配本身的实施效果。因此，高等教育本身对绩效分配的应用既不太乐观，也不容易在短期内否认。

 

二是明确价值取向和适用范围。在不同价值取向的支配下，绩效分配在具体内容、绩效评价指标、应用范围和适用对象上都会有所不同。美国高等教育绩效分配的实施对象是国内社区学院或初级学院，以及四年制公立大学，旨在提高这些大学的效率，并集中在学生的学业成就上。就我国而言，不同类型的高校在办学特点和教育功能上都有自己的定位，这些不同类型高校的绩效评价和绩效分配价值取向也应区分开来。例如，对于以建设世界一流大学为目标的高校，绩效分配应加强以一流水平为标准的综合投入产出绩效；对于应用型高校和职业院校，绩效分配应围绕主要体现在学生学业成就上的人才培养中心进行。

 

第三，以利益相关者达成共识为前提。根据美国的经验，绩效分配的实施不是政府自上而下决定的单方面行为，需要政府、大学、协调机构、行业等利益相关者的支持和合作，其中政府与大学之间的中间协调机构――高等教育协调委员会发挥着突出作用。该协调机构是独立于政府的第三方，一般具有双重角色特征。一方面，它代表政府帮助实施政策，避免政府直接利用行政力量直接干预和管理大学；另一方面，它代表学校，帮助学校争取政府的利益和权力，是学校的代言人。高等教育拨款中介机构的人员组成应尽可能涵盖高等教育的相关利益相关者，包括政府官员、高校领导人、企业家、教授、专家等。利益相关者共识的达成，在政府与大学协调机构之间的沟通中发挥着重要作用，突出了完善的大学治理结构对绩效分配实施的重要影响，应予以重视。第四，科学设定绩效评价指标。“绩效指标被认为是建立绩效拨款计划过程中最重要、最具争议的环节之一。[11]绩效评价指标设计是否合理，直接影响评价结果是否科学，进而影响绩效分配是否公平有效。在指标设计方面，反映绩效分配的价值取向，考虑“投入过程产出结果”综合评价、平衡人才培训、科研和社会服务、协调定性与定量、规模与质量、结构与效益、文献计量等客观评价与同行评价的关系，照顾学科差异，这些要求无疑增加了绩效评价指标设计的复杂性和难度。

 

第五，合理确定绩效拨款模式和配比。除南卡罗莱纳州外，美国大部分州的绩效拨款占全州高等教育财政总资金的比重普遍较低，约5%～25%之间，这是出于对财政资金稳定性和保持高校自治的考虑。然而，较低的绩效拨款份额可能是影响绩效拨款激励效果的一个因素。因此，如何保证高等教育财政资金的稳定，有效鼓励高校尽可能提高办学质量和效率，合理选择绩效分配模式和绩效分配比例的合理设置尤为关键。2008年，财政部、教育部发布了《财政部、教育部关于完善中央高校预算拨款制度的通知》(财教[2008]232 号)明确提出增加绩效拨款，建立激励机制，按照“目标明确、分类考核、先易后难、稳步实施”的原则，建立C公共财政适应、科学规范的高校绩效评价体系，引入以绩效为导向的资源配置模式。根据文件精神，我们可以在系统研究和科学论证的基础上，稳步探索适应我国高等教育绩效分配模式和比例的试点方法。

 

六是建立健全绩效拨款相关立法。美国有关州在实施高等教育绩效拨款政策时，往往以法案、法规等形式明确。例如，1992年田纳西州的《教育促进法》和1998年的《劳动力投资法》对国内高校的拨款作出了全面系统的规定，包括拨款标准、管理、用途等相关事项。目前，我国高等教育财政相关法律法规建设仍在进一步完善中，高等教育绩效拨款尚未进入立法问题。随着绩效拨款的探索和实践，在时机成熟时，可以考虑将绩效拨款纳入高等教育法规，确保绩效拨款的实施有法可依。