美国高等教育绩效拨款政策

 

美国高等教育绩效分配涉及许多利益相关者，包括州高等教育委员会官员、高等教育机构管理人员、州长和地方机构官员、州立法机关人员、企业、学术成员、顾问和其他政策制定者。根据倡导联盟框架理论，绩效拨款成功实施的关键在于高等教育各利益相关者共享一套基本价值观，对高等教育有类似的认知体系。只有认同绩效拨款是提高政府拨款效率和产出的重要途径，才能进行长期的深度调整与合作，面对各利益相关者的利益，保持核心信念体系不动摇。只有许多利益相关者形成联盟，才能更好地实施绩效拨款。得到越多利益相关者的支持，绩效拨款就能更稳定地实施。如表2所示，佛罗里达州得到了最广泛的支持，利益相关者得到了各种主体的支持，其绩效分配的实施也是美国所有州中最好的；相比之下，伊利诺伊州和田纳西州得到的支持者最少，前者只得到州高等教育委员会和地方机构官员的支持，后者得到州高等教育委员会、地方机构官员和高等教育机构管理层的支持。显然，与国家政府自上而下推动绩效拨款在国家高等教育领域的使用相比，获得更多政策行动者，特别是国家高等教育委员会和大学的支持，对确保绩效拨款政策的稳定至关重要。根据表3，六州无一例外都有专门的组织，在州教育管理部门与高等教育机构之间发挥桥梁作用。――州协调委员会，除弗罗里达州外，其他五个州的州立大学系统都设有治理委员会。国家协调委员会和公立大学（系统）治理委员会在绩效拨款的稳步实施中发挥着重要作用。根据Dougherty，Vega（2012）放弃绩效分配主要有三种力量，其中高等教育机构的反对是经济衰退和缺乏政治支持者的主要力量。是否得到大学及其治理委员会的认可和支持，关系到绩效拨款的稳步实施。

 

就绩效拨款的实际效用而言，绩效拨款的有效实施需要建立较为完善的指标体系。“如果产出不能得到很好的评价，或者指标不有效，那么就无法利用绩效拨款来改善高等教育部门的目标。[6]绩效指标是绩效拨款的重点和难点。具体来说，绩效指标的设计必须体现一定的价值取向，明确是注重效率还是质量，甚至是公平。不同的价值取向必然导致不同的绩效指标和不同的评价结果，从而影响评价的科学性和政策的稳定性。二是在价值取向的指导下，合理设定绩效指标。更好的指标体系应该包括四种类型的指标――投资指标反映了高校获得的人力、财产等资源支持，反映了项目实施过程中各种活动和服务形式的过程指标，反映了项目产出质量和水平的产出指标，反映了绩效分配政策实施对学生、教师和社会的影响。[1]第三，绩效指标必须具有较强的实用性或可行性。根据表4，五州绩效拨款指标各有特点，指标内容适应本州实际情况，但考虑标准明确。这里的可行性不仅包括指标设计和评价的技术可行性，还包括财务预算的可接受性、获取各项指标的成本以及实施绩效拨款占所有高等教育财政的比例。

 

除了上述影响美国高等教育绩效分配政策稳定性的因素外，绩效分配在美国各州的实践一直存在争议，理论与实践之间的不和从未得到解决。理论上，根据Kettl（2000，2005）多年的研究，大学绩效分配系统包括六个核心概念或功能：（1）通过产出增长而不是资源增长来提高生产力。（2）用准市场激励取代传统的行政指令控制制度：在许多国家，大学不是自治的，通常只是教育部门的延伸，大学没有自由预算，也不掌握就业、学费、学生人数等。绩效拨款的转变是使大学更加自治，将战略管理引入大学的一个更广泛的运动部分。[7](3)更强的服务?向，意味着更加关注公民的需求。在学术领域，这意味着服务于高科技经济的活动被赋予了更高的权重，而学者社区中仅供同行确认的自治项目的研究工作被赋予了更低的权重。[8]（4）下放，即权力下放给政府子机构管辖，因为当项目管理更接近服务供应时，项目更有效、更有回应性。这意味着使大学成为自治和战略管理的实体，而不是由各部门决定的所有关键决策。（5）扩大公式政策：从公式政策和服务到公式政策和服务合同，政府成为“教育服务”的买家。（6）加强问责，注重产出和结果，而不是过程和结构。与过去根据教师数量进行的基本拨款相比，评估研究产出和基于结果的资金分配明确意味着增强问责制。理论为绩效拨款实施的合法性提供了依据，为政策实施赢得了积极的支持者。在他们看来，绩效拨款的实施满足了多种需求:保障高等教育需求、提高高等教育效率、提高治理效率、提高高等教育质量、提高问责、增强高等教育合法性、满足产业劳动力培训需求、提前制止不良绩效拨款的需求。然而，对绩效拨款持负面立场的人认为，绩效拨款从底部削弱了高等教育自治的基础，为减少高等教育固定资金提供了真相，重复了认证制度，对高等教育机构没有足够的区别，等等。此外，在美国高等教育的具体实施过程中，绩效拨款也产生了一些意想不到的影响和不良影响[9]：首先，较高的时间成本和资金成本。绩效分配政策的成功实施是基于对高校绩效的有效评价，准确评价高校绩效需要大量的时间成本和经济成本来获取第一手数据。高校信息数据库的建立需要投入大量的财政资金，同时数据的获取也比较困难，需要很长的时间和精力。二是简化高校任务，造成价值取向偏差。由于绩效指标体系的建立，为了获得更多的资源，高校倾向于完成相对容易、“成本效益”的任务，而不是实现高校最应履行的义务和责任，不利于高等教育的整体发展。例如，为了应对绩效分配，一些社区学院终止了低毕业率和就业率项目，华盛顿绩效考核体系不涉及大学生转学成功率，佛罗里达州绩效考核体系不包括通识教育，对两州转学和通识教育的实施产生一定的负面影响。三是降低办学标准和质量，限制学生入学。由于毕业率、学业保持率是绩效评价w系的重要指标是，为了提高竞争力，获得更多的资源，相关州的公立高校可能会降低课程难度，提高学业通过率，以确保较高的学业保持率，不利于掌握学生的基础知识，影响学校的质量和学术水平。同时，由于高毕业率是基于吸引相对较高水平的学生，为了获得更多的绩效分配，许多学校将提高一些弱势学生的入学标准，通过控制特殊群体的入学方式确保学业保留率，严重影响教育公平的实现。第四，影响学术质量和学术自由。为了在竞争中保持获取资源的优势，高校领导和教授花费了大量的时间和精力准备申请、接受检查或参加专家评审小组审查其他研究人员的建议，越来越多的时间和精力应用于教学和科研到“最高成本效益”的资源活动，这是对人力资源的巨大浪费。同时，由于绩效评价指标的设置不可避免地存在价值倾向，这与学术自由和保持学术中立有一定的矛盾。此外，由于争取绩效拨款的压力，教授在学术上可能会受到经济压力，不能很好地做研究。