广州公共财政立法创新

 

财政民主是民主法治的重要组成部分，也是实现民主法治的主要途径。它不仅反映了宪政主义和法治主义的精神，而且也反映了政治民主和经济民主的统一。［12］73财政民主是指通过民主决策和监督，将政府的财政行为纳入法治范畴，规范政府财政收入、支出、预算等财政运作的全过程。为了加快实现广州“新城市化”目标，必须借鉴国外先进的立法经验，构建符合国际惯例、具有中国特色和广州地方特色的新法治模式。

 

（一）明确财政法律原则

 

公共性是公共财政制度最重要的特征，也是公共财政区别于其他类型财政模式的最重要的特征。要保证公众对政府财政行为的参与，使政府财政行为紧紧围绕满足公众需求，必须坚持财政法律原则。

 

1．明确财政收入法律原则

 

财政收入法律原则要求财政收入全过程纳入法律框架，规范行政机关财政行为不得“越位”，督促立法机关依法行使职权不得“缺位”，财政立法应“从行政权限发展到立法权限制，直至保护纳税人权利为中心”。［13］195第一，财政收入全部纳入预算管理。税收和行政费用都是财政收入的一部分。取消预算外资金，将全部收入纳入预算管理，是预算合法化的首要问题，是提高预算透明度的关键，也是加强财政监督的必要程序；二是提高收费项目的立法水平。收费项目的设立应当首先通过人民代表大会立法。人民代表大会立法效率低下需要通过立法授权行政机关的，应当“确定授权的内容、目的和范围，并在法律指令中注明规定的法律依据”，“避免立法机关立法权落在行政机关旁边”；［14］第三，采取低于平均成本的原则。政府收取税费，向公众提供公共产品。法律性质属于国民收入的二次分配，需要更加注重公平，注重社会收入分配的不平衡和居民的最低消费水平。从这个意义上说，低于平均成本的原则是最合理的公共产品价格标准。

 

2．明确财政支出法律原则

 

公共支出的法定化侧重于确定公共支出的范围。在社会主义市场经济条件下，财政应以满足社会公共需求为标准参与社会资源配置，公共支出范围必须以社会公共需求为标准。［15］68对于公共需求，一般原则是市场可以很好地解决市场领域，政府只承担非市场领域的支出。具体来说，在以下几个方面：一是市场完全失灵的领域（如社会保障、行政管理、国防等），市场实体不愿进入或法律禁止进入，必须由财政支出承担；二是市场可以解决但不能很好解决的领域（如供水、城市清洁等）。虽然市场实体可以进入，但由于资本的盈利性质，服务质量难以保证或服务成本难以降低，这些领域不适合仅靠市场力量解决，可以由财政支出；第三，市场可以解决但不能及时解决的领域（如高新技术研发），仅依靠市场力量不利于实现快速突破，也可以由财政支出承担。

 

（二）制定预算管理实施细则

 

公共财政要以保护人权为宗旨，以充分实现财政民主为核心，以财政法治为保障。公共财政是以现代政府预算为基础的财政制度，是公众对国家财政活动的认可和监督的法律规范。［16］预算是实现公共财政的程序路径，是实现民主决策和监督的必要措施。目前，国家预算法律制度尚未形成完善的制度，广东省和广州的地方法律法规也未能发挥全面的补充作用。广州可以梳理我国现行预算立法，在不违反上级法的基础上，细化预算实施细则，形成具有广州特色的预算法律体系：一是提高预算编制要求，细化预算科目，丰富预算内容，使全国人大能够全面、完整地审议；二是解决预算和全国人大会议期间的问题。借鉴美国的预算审查模式，当年（N年）的预算将在N-2年内启动，并在N-1年内获得全国人民代表大会的批准后实施；第三，补充预算失败的法律后果。借鉴德国的立法模式，规定在预算未通过的情况下，可以继续使用财政资金进行政府经营、债务偿还和上一年的公共支出，确保政府经营不瘫痪；最后，完善预算的法律责任。针对预算责任主体不够明确、责任类型过于简单的问题，广州可以立法明确预算法律责任主体为人民代表大会及其常务委员会、项目支付单位、财政部门、审计部门负责人及相关责任人。由于预算行为作为一种典型的经济法行为，其专业性和综合性决定了各种法律调整手段的综合调整，包括民事、行政、刑事、程序、表扬、社会等手段［17］因此，相应的预算责任也应包括行政、刑事、经济等责任形式。

 

（三）完善财政公开法律制度

 

财务披露的核心是预算信息披露。预算信息的全面、准确、及时的披露，不仅是全国人大代表有效审议政府预算的关键，也是公众参与预算审议的前提。［18］78财政部《关于进一步做好预算信息披露的指导意见》只是财政披露的基本要求，但总体而言，披露的程度远非公共财政的公共要求。根据立法规定，广州2009年的预算披露改革试图细化“指导意见”，本质上不违反上级法的规定。深化金融披露信息改革没有法律障碍，不应半途而废。改革方向可参照国际货币基金组织(IMF)理事会颁布的《财务透明度良好实践规则》对预算编制、执行和报告披露、财务透明度真实性保证制定了更详细的财务披露规则，使公众能够及时获得完整、详细的财务信息，保护公众对财务的知情权和监督权。此外，根据国务院2007年颁布的《政府信息披露条例》，将预算、决算等财政信息纳入信息披露范围，该条例还要求完善第29条政府信息披露的评估、评估和问责制度。但在实际执行层面，由于没有实际操作规则，广州可以通过立法细化公开考核和责任调查制度，巩固财务信息透明度改革的成果，加强财务披露的实施。