政府预算是预算决策过程的核心阶段，公共部门基于未来预算年度的不同假设，有些部门可以根据业务需求申请资源，有些可以根据他们认为可以获得的资金申请，其他部门也可以使用这样或那样的方法组合。因此，预算申请是基于不同的假设，在此基础上形成的部门预算金额之间的差距很大，预算办公室或财政部门需要做出不同的反应。显然，这不仅违背了政府财务管理的科学性和公平性，而且人为地增加了预算的复杂性和难度。为了避免各职能部门预算假设的分散，政府在预算编制前制定统一的指标尤为重要。

 

三种不同的预算假设概述

 

理论上有三种不同的预算假设：

 

一是当前的服务预算。其基本思路是假设既定项目不发生变化，当前部门预算作为新预算的基础，任何增加预算的申请都只是为了满足其增加的运营成本，如人员和原材料供应成本的变化。换句话说，政府承诺继续所有项目，履行或有义务。使用这种预算假设时，预算编制可以看作是在以前的基础上增加或删除增量，财政部门关注的是增量的合理性。

 

二是固定最高限额预算。这也被称为当前服务承诺的替代方法。在这个假设系统中，首先在整个政府范围内设置资金限制，然后将这个限制分解到部门、局等子单位，自上而下规定各预算部门使用的资源限额，本部门的所有费用都固定在这个框架内。其优点是所获得的预算申请总结不会超过预期的最高限额，有利于财政部门整体控制资源。明显的缺陷在于部门之间的不均衡，有的部门缺乏资金，有的则绰绰有余。

 

三是“无限”预算或“蓝天”预算。如果各部门能够获得足够的资源来满足他们所有的需求，他们的预算申请会发生什么？这种假设为预算申请设计了几种“如果……会发生什么”的方法，让各职能部门通过提问开发替代项目。比如能提供更多的资金会发生什么？或者某个特殊领域的项目改进了怎么办？这个假设不等于缺乏预算指导。其目的是促使预算单位显示和排序所有潜在的需求信息，财政部门可以充分比较和论证，统筹考虑。

 

以上三种预算假设，在不同制度的国家，同一国家的不同发展阶段都有自己的重点。基于前两种假设的预算编制更适用于经济稳定和财政稳定时期，不仅可以避免增加预算赤字，而且可以减少财政部门与预算单位之间的讨价还价空间，降低两者之间的交易成本。事实上，最高限额预算假设，限额的制定和分解依据不能完全脱离预算单位以前的基础，往往以满足当前服务为前提。

 

但两者的共同缺陷是，预算管理部门本身不能为项目的任何变化提供实质性的建议。由于缺乏资源分配的详细信息，表面上看似在预算决策过程中起着主导作用，如控制预算限额的分配和审议预算增量，本质上是由于缺乏必要和详细的项目信息，最终大多形成了以部门申请意见为意见的局面，在整个预算决策过程中处于完全被动的地位。第三种预算假设鼓励预算单位暂时不考虑公共资金的限制，通过论证实施项目的必要性，充分表达其在公共支出领域的偏好，大大提高了预算信息的公开性和透明度。对于决策部门来说，它可以作为讨论更令人满意的资本水平的基础。当然，如果缺乏科学的预算管理方法，它可能会超过决策者的经济和政治能力，最终使事情成为一个幻想清单。