当前财政支出结构面临的主要问题

 

(一)行政经费支出在一定程度上挤压了民生支出

 

小政府、大社会是市场经济的普遍原则。然而，中国目前的一个显著特点是政府占用了太多的资源，具体表现是公务员和政府行政人员作为一个阶级已经扩大到无法复加的地步，行政资金仍然很高。唐斯首先系统地描述了官僚主义的目标，认为官僚主义追求两个目标：一是作为职业主义者，他希望获得权力、收入、声誉、安全感等；第二，作为父爱主义者，他希望忠于公共事业。但尼斯卡南只强调唐斯所说的第一个目标，将官僚目标理解为各种P函数，包括权力(power)、声望(prestige)、报酬(pay)、提拔(promotion)、特权(perquisite)等。所有这些都是他部门规模的函数，所以官僚主义的目标不同于制造商和政治家。他不是为自己争取最大的利润或选票，而是为自己的部门争取最大的规模。这一目标使他的行为具有鲜明的特点：追求预算规模的最大化。也许这就是为什么我们的行政机构每次精简改革总是进入“精简、膨胀、精简、膨胀”的循环怪圈的重要原因之一。目前，以全心全意为人民办实事、做好事的名义，帕金森氏综合征在扩大政府方面仍然比较严重，形成了政府主力与其资源占有之间的循环推动，使得在整个财政支出中，养人养机构的负担过重。同时，行政资金使用效率低下，铺张浪费严重，是行政资金居高不下的主要原因。政府机构的巨大规模和行政资金的上升不仅成为腐败的温床，而且占用了有限的财政资源，使许多民生项目本应由政府承担，财政实力不足，极不利于优化改善民生的财政支出结构。

 

（二）城乡民生支出差距较大

 

公共财政以保障和改善民生为己任。其目的之一是通过扩大民生支出，逐步使人民享受平等的公共服务，进一步缩小贫富差距，从而全面增加社会经济福利。然而，在我国大力倡导财政关注民生、改善民生的今天，我国城乡发展不协调、收入差距较大的局面并没有发生变化。从某种意义上说，城乡民生支出的差异进一步扩大了城乡居民的收入差距，这违背了科学发展观所要求的城乡统筹发展。目前，许多公共服务还没有普遍惠及农村地区，广大农民对教育、科技文化、医疗卫生、社会保障等民生需求得不到满足。首先，城乡教育发展不平衡。城乡教育布局和资源配置不合理，农村教育基础薄弱，师资短缺，教育教学质量明显落后于城市；在许多城市中小学校园和设备现代化的同时，许多农村中小学正在努力维持。其次，农村医疗卫生保障体系还不完善。城乡卫生资源配置不合理，医疗服务公平性低，卫生服务成本高。农民不能享受城市职工的卫生资源和医疗补贴。农民看病贵、看病难、因病致贫、因病返贫的问题和现象依然突出。同时，城乡社会保障差距较大。在城镇社会保障体系日益完善的同时，包括养老、失业、医疗、工伤等，农村社会保障仍然不完善，覆盖面仍然很小，保障水平较低。除社会救济、新型合作医疗、五保供养、贫困移民和残疾农民享受最低生活保障外，涉及农民后顾之忧的养老保险和失业保险尚未真正建立。这些相当于城乡隐性收入民生支出的差异，是人们为享受城市更好的公共服务而不惜付出高昂房价进入城市的原因之一，导致城市住房需求增加，进而推动房价上涨。它使我国城市住房这一重要的民生问题更加令人头疼。

 

（三）民生支出比例与经济发展水平不相称

 

1.民生支出比例仍较低的事实被低基数下的高增长所掩盖。改革开放30多年来，我国经济取得了长足的进步，2003年我国人均GDP首次突破11 000美元，2007年达2 600美元，经济发展带来了丰厚的财政收入，为政府改善民生提供了坚实的财政保障和足够的信心。近年来，民生改善取得了一些积极成果，涉及民生的支出同比增长较快。但这并没有改变民生支出比例仍然较低的事实。以2007年前11个月为例，全国财政支出同比增长25.2％，同期农林水事务费同比增长31.4.4.％，教育支出同比增长32.7.7.％，医疗卫生同比增长40.60.6％，社会保障和就业支出同比增长28.6.％，科技同比增长333％，可见，民生支出同比增长高于同期财政支出平均增长。然而，经过一点分析，不难发现，民生支出同比增长的原因是政府过去对民生支出的历史债务过多，政府过去在教育、医疗卫生、社会保障和就业等民生领域的支出水平过低。这种低基数下的高增长并不足以说明财政支出结构发生了多大的实质性变化，但很容易掩盖民生支出比例仍然较低的事实。事实上，在2007年前11个月的全国财政支出中，上述民生支出总额仅为同期全部财政支出的39.4％。因此，我们的媒体报道了政府多年来向全国人民代表大会提交的财政预算报告，涉及民生支出，总是盲目强调增长水平，不解释或很少解释教育、医疗和社会保障支出比例的变化，在一定程度上影响了各级政府改善民生的财政支出结构的优化。

 

2.少数地方政府的民生支出比例超过了当地的经济承受能力。虽然我们一再强调要提高当前民生支出的比例，但这并不意味着民生问题可以一蹴而就，而是要求民生支出的比例提高到与当前经济社会发展相称的水平。然而，在全国民生支出总体水平仍然较低的同时，一些地方政府为了适应近年来我国财政支出结构加快向“公共财政”转变，特别是加快向“关注民生的财政”转变这一概念趋势，无论当地经济发展和财政承受能力如何，民生投入增长过快，甚至2007年河南等经济不发达地区民生支出比例达到52.2％，43.1.明显高于全国平均水平％。这种一劳永逸地解决民生问题的做法，影响了政府必要的经济建设支出，进而影响了民生支出的最终资金来源，不利于民生支出的可持续增长。