对于所谓的“土地财政”，学术界主要有两种不同的定义。更常见的是价值判断的定义，认为“土地财政”是地方政府财政收入结构（董再平，2008），是地方政府使用土地换取财政收入（岳贵宁、滕丽丽、王春花，2009）；另一种是纯粹的概念定义，没有预设的价值判断，其“土地财政”是指与土地因素相关的土地公共财政，即与土地因素相关的财政制度。本文研究的“土地财政”是上述第一个定义，即地方政府通过土地经营获得财政收入的行为。

 

近年来，地方政府的“土地财政”规模日益扩大。据新华网报道，财政部2014年第一季度数据显示，本季度国有土地使用权出让达到1.08万亿元，同比增长40.3%。同期，地方同级财政收入仅为1.95万亿元，土地出让金占地方财政收入的55%，“土地财政”已成为一些地方政府名副其实的“第二财政”。可见，“土地财政”问题日益严重。“土地金融”衍生的社会问题不仅是刺激房价飙升，而且“隐藏着巨大的金融风险和金融风险，潜在的社会矛盾、粮食安全和投资消费结构不平衡”，同时对寻租、资源利用代际不公平、资源配置效率低下、收入分配不公平也有重要影响。此外，刘金（2010）还认为，“土地金融真正不可取的关键在于土地金融模式的缺点，即政府主导下的城市规模扩张陷阱”。“土地金融”的弊端可以从当今一些社会问题中看出，如：高房价、征地引发的群体性紧急情况、失地农民和过度城市化带来的“虚拟城市”、“空城”等。

 

然而，随着这个问题的频繁警报和社会各界的不断批评和质疑，为什么地方政府仍然乐于追求“土地财政”？其背后的原因引发了一系列的学术讨论和研究。杨媛媛（2010）认为，地方政府对“土地财政”的依赖与制度激励和地方政府追求自身利益最大化的动机有关。地方政府“土地财政”的根源在很大程度上在于中国的土地制度。吴群、李永乐（2010）认为，地方政府选择“土地财政”的内在逻辑是：税收制度改革后地方政府的财政压力、地方政府自利的合理选择、地方政府之间的竞争和政治晋升。陈志勇、陈丽丽（2009）指出，“地方政府金融行为战略是金融体制不完善、缺乏法治的必然选择”。康在富（2012）在总结了一系列学者的观点后，提出征地制度安排、地方政府发展冲动和政府领导的跨越式发展带来的资源和资本需求是“土地金融”的直接原因。以上学者的观点基本涵盖了当前学术界对“土地财政”归因分析的主流观点，大致可以分为两类：一是外部制度。包括税收制度背景下税收制度和财政制度的缺陷、中国土地制度的缺陷、中国法律制度的缺失以及政治晋升制度的激励；二是内在动机。例如，地方政府追求自身利益最大化、地方政府竞争和政治晋升压力下的地方发展冲动。

 

除了深入分析“土地财政”背后的一系列逻辑和原因外，学术界还研究了地方政府“土地财政”的运行机制。综上所述，主要有四个方面：一是通过土地出让获得土地出让金收入。这是地方政府“土地财政”收入的主要来源，是“政府作为国有土地所有者，将一定期限的土地使用权转让给土地使用者，并按规定向受让人收取全部价格”；二是低价出让工业用地吸引投资。低价出让工业用地似乎没有太大的盈利空间，但实际上这是政府理性选择的结果。一方面，低价土地吸引的制造业资本可以通过后续税收满足地方政府预算内的财政需求。另一方面，制造业的发展不仅创造了城市的GDP，而且通过聚集效应吸引了大量的移民来促进城市化进程。这些后续效应对地方政府有利无害；三是通过城市化建设促进土地相关产业发展，增加地方税收。中央政府不断增加的中央和地方共享税挤压了地方政府的税收空间，因此地方政府转向大力发展独立税，大多与土地出让和城市建设有关，土地相关税成为地方政府“土地财政”的来源之一；第四，以土地为抵押获得银行贷款，再投资城市基础设施建设和市政建设。