“土地财政”归因分析：竞争视角下的分析框架

 

随着中国市场化的转变，地方政府的独立地位日益突出。市场化带来的显著特征之一是竞争。中国地方政府逐渐从原计划经济时期依附于中央的派出机构转变为具有一定财权的地方行政机构，与中央政府和同级地方政府的关系日益呈现出竞争博弈的色彩。因此，本文从市场化背景下的竞争角度，从横向竞争和纵向竞争两个维度分析了地方政府的“土地财政”行为。横向竞争是指同级地方政府之间的竞争关系，纵向竞争是指地方政府与中央政府之间的竞争关系。

 

1.横向竞争

 

同级地方政府之间的竞争有一个极其重要的制度动机，即政治晋升压力。中国官员的政绩考核和政治晋升具有明显的可视化和集权特征。所谓政绩考核可视化，是指上级对下级政绩考核标准倾向于简单明了的可视化指标，最典型的是GDP等经济发展指标、城市化水平等。所谓政治晋升集权，是指中央拥有任命地方官员的绝对人事权。这种政治集权导致了“对上负责”而不是“对下负责”的政治激励和治理模式。这两个特点直接决定了同级地方政府之间的竞争将集中在辖区内的经济和城建领域。因此，地方政府选择“土地财政”一方面可以扩大财政资源，增加财政收入，继续促进城市基础设施和城市化，另一方面也可以在“土地财政”运作过程中产生额外的经济效应。基于上述逻辑，为促进区域经济发展，地方政府招商引资、“筑巢引凤”是必不可少的手段。然而，除了完善基础设施和简化行政程序外，低地价对吸引投资更具吸引力。因此，文献综述中提到的“土地财政”的运作机制之一就是地方政府竞相低价出让工业用地吸引投资。由于横向竞争，地方政府一方面应以低价土地为筹码获取经济资源，另一方面陷入“低价惯性”的“竞争陷阱”。在严格的农业非农用地行政审批和新建设用地总量的控制下，大量地方政府工业用地的供应将不可避免地减少商业用地的可用空间。因此，地方政府将商业用地以“招标、拍卖、挂牌”的形式投放“市场”，通过招标手段提高地价，弥补工业用地低价出让的“损失”。这一系列政策组合是地方政府及其官员收入最大化的理性选择结果，其根源直接指向地方政府在政治晋升压力下的竞争。

 

2.纵向竞争

 

在计划经济时期，中国的金融体系高度集中，中央和地方政府之间没有利益竞争，两者处于“统一收支”的关系模式。然而，自20世纪80年代中央政府对地方政府进行“放利让权、分灶吃饭”的财政包干体制改革以来，中央和地方政府之间的纵向竞争格局日益形成。在此期间，中央财政一直处于入不敷出的状态。该系统的一个明显表现特征是两个比例（财政收入占GDP的比例和中央财政收入在总财政收入中的比例）正在下降。第一个比例从1979年的28.4%下降到1993年的12.6%，第二个比例从1979年的468%下降到1993年的31.6%。为改善自身财政状况，中央从1994年开始实行分税制改革。此举进一步增加了中央和地方政府之间的利益竞争和博弈，财权上收下放导致地方政府严重财权不平等。与以往的财政包干制度相比，分税制改革反过来使地方政府面临财政困难。因此，地方政府不得不另辟蹊径，扩大财源，增加财政收入，于是“土地财政”应运而生。

 

正如刘金（2010）所指出的，中央政府故意软化预算约束，以减少税收分配制度改革的阻力，即在一定程度上允许地方政府“寻找自己的出路”。我们可以看到，中央政府同时默许“给予地方政府一定的非正式税收自主权，如各种非正式税收的收费权，以控制土地等稀缺资源获得租金的隐性抽税权”（陶然、袁飞、曹广忠，2007）。一方面，税收分配制度改革大大降低了地方政府的财政收入，使其不得不通过“非正式”资源（如土地）和“另谋生计”来履行职责；另一方面，软预算约束也给予地方政府一定的政策默许，使其能够利用制度缺陷来满足自己的财政需要。虽然这种紧密的政策匹配有利于促进税收分配制度改革的实施，但也为后来“土地财政”的繁殖和增长埋下了巨大的隐患。

 

此外，在分税制改革的基础上，中央政府不断增加地方共享税种，挤压地方税收空间也是地方政府积极发展“土地财政”的重要原因之一。地方政府在分税制改革初期保留的主要税种――营业税、企业所得税和个人所得税逐渐被中央政府划分为共享税。为了保证其税收收入，地方政府转向发展契税、土地增值税、房地产税、城市维护建设税等地方独家小税种。这些小税种有一个明显的特点，即大部分与土地出让和城市建设有关。这样，为了增加这些预算内的收入，地方政府将大力推动相关产业的发展，因此“土地财政”失控。