土地财政问题基本概述

 

（1）土地财政的意义及其收入来源

 

所谓土地财政，是指一些地方政府通过土地税、土地使用权转让、土地融资、土地金融等方式直接或间接增加财政支出能力的短期行为，以填补财政收入不足，及时走出财政困境，筹集城市建设过程中所需资金。一般来说，土地财政是地方政府向企业“出售”土地，然后将这种“交易”产生的收入作为政府的财政收入。从本质上讲，土地财政是一种依靠透支社会未来收入寻求当前发展的发展方式。目前，土地财政已成为地方政府普遍采用的一种发展方式。

 

土地财政的方式多种多样，但就收入来源而言，我们大致将土地财政分为三类：一是与土地有关的税收，政府向企业征收耕地占用税、房地产和建筑业的营业税、土地增值税等。二是政府通过土地出让获得的非税收出让金。作为国有土地所有者，政府将有一定期限的土地使用权出让给土地使用者，并在出让期内一次性收取土地租金，包括土地租金、土地出让金、新建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金等，三是政府通过土地抵押融资，政府通过建立土地储备中心或借助经济开发区平台，以土地为抵押获得银行信贷支持。

 

（2）土地财政问题的原因

 

1.“分税制”改革存在一定弊端

 

税收分配制度将国家税分为中央税、地方税和地方共享税。税收分配制度的改革使得国家财政收入与地方财政收入的差距过大。国家将财政收入过于集中在中央政府，分配给地方政府的财政资金急剧下降。

 

它反映了1991年至2010年中央财政占全国财政总收入比例和土地收入占地方财政收入比例的变化趋势。在过去的19年里，中央财政占全国财政总收入的比例几乎持续在40%到50%之间，因此土地收入占地方财政收入的比例呈现出整体上升趋势。这表明，土地财政的出现与中国税收分配制度的改革有着重要的关系。税收分配制度的改革使地方政府严重缺乏发展资金，地方政府的财政收入主要来自财政内部收入和财政外部收入。当政府的财政内部收入得不到保障时，只能依靠出让土地获得财政外部收入，以满足其发展的资本需求。

 

2.事权逐渐集中在地方政府

 

地方政府不仅要致力于促进地方科技、教育、文化、医疗卫生服务等公共事业的发展，积极开展经济建设，还要负责社会保障、环境保护、行政管理等相关事务。地方政府承受的压力越来越大，各方面的财政支出不断增加，但没有足够稳定的财政收入。这种严重的财政资源与权力不匹配促进了土地财政的逐步发展。

 

（3）土地财政对经济发展的影响

 

土地金融作为缓解金融危机、增加金融收入、发展地方经济的一种发展方式，对社会经济的发展产生了深远的影响。

 

1.积极影响

 

土地财政的作用主要体现在两个方面。一是地方政府出让土地，土地使用者一般用于发展工业、建房等。，从而扩大了城市用地面积，带动了当地工业化和城市化的发展，极大地促进了乡镇城市化进程，促进了周边农村地区的经济发展，创造了大量的工作岗位，提供了大量的就业机会，为失地农民增加收入提供了新的途径；二是政府通过出让土地获得财政收入，然后可以将这些资金用于农村现代化建设，发展现代农业，提高当地人民生活水平，努力建设小康生活，缩小城乡差距，进一步促进我国社会经济全面发展；三是大力发展农村第二、第三产业，有利于优化我国产业结构，促进我国经济结构转型升级。

 

2.消极影响

 

虽然土地财政暂时解决了地方政府的财政收入问题，但在长期发展的同时，其弊端日益突出和暴露。

 

首先，农民失去了土地，中国农村人占绝大多数，土地使他们生存的物质基础，有些时代甚至是农民，因为他们的文化水平低，有技能，只能通过农业收入，支持家庭生计，如果失去了土地，就相当于失去了“铁饭碗”。政府出让土地后，没有采取相应的补偿措施。这不仅使农民的生活失去了保障，而且加剧了人民与政府之间的矛盾，影响了社会秩序，不利于社会主义和谐社会的建设。

 

其次，转让的土地用作城市建设用地，土地资源越来越少，土地资源是一种不可再生的稀缺资源。因此，从长远来看，土地金融不符合科学发展观的要求，不利于社会经济的可持续发展。

 

最后，土地金融是一种透支未来社会收入、寻求直接发展的行为，是一种“阴粮”的行为。由于市场经济的巨大不确定性，一旦社会环境发生变化，土地金融就可能给社会带来巨大的经济损失。

 

总之，土地财政既有利也有弊。从发展的角度来看，土地财政显然弊大于利。