政府预算编制技术方法-预算假设构成　的支撑点

 

预算管理功能的选择决定了预算假设的方式。通常，政府会根据实际情况选择一种或多种方式的组合，以指导职能部门的预算编制。事实上，政府在选择预算假设类型的同时，也限制了预算编制的技术组织形式。应该说，两者之间有一定的融合和对应关系。

 

渐进式预算和理性预算是各国政府在编制预算过程中常用的两种技术方法。

 

从个人角度看，渐进预算认为决策者的脑力有限，资源（如时间和精力）有限。因此，很少有决策者有能力收集全面完整的信息。此外，针对具体问题，决策者不可能列出所有可能的选择方案，衡量每个方案的利弊，做出合理的选择，因此，我们往往以现行基数为决策的出发点，做出适当的边际变化（增加或减少），以减轻思维计算的负担，缩小辩论冲突的范围。中国预算单位长期以来采用的基数增长的编制方法来自于这种理解。

 

理性预算是针对渐进预算的缺点而提出的。认为传统的预算方法承认预算单位的既得利益，会导致基础中不合理因素越来越多，不能提供支出的原因，也不能解释具体项目实施的效率和效果，系统几乎都涉及短期成本，从而忽略了中长期成本的衡量。认为在采用这种方法时，会引入更多的理性成分，全部或部分打破以往的基础，不再只关注边际增减的变化，而是根据各种定量产出指标，具体评价各项目的投入产出，建立基于绩效的预算体系。

 

事实上，政府预算的质量取决于科学的编制技术方法，后者与政府自身的预算管理目标水平有关，特别是预算申请中使用的预算假设。如果指导职能部门的预算假设是当前的服务预算或最高限额预算，则必须采用传统的渐进预算编制方法。此时，职能部门的合理选择是投入大量的时间和精力来争夺基础，甚至人为地扩大基础，并试图在此基础上实现更快的增长率，最终导致预算支出日益扩大，呈现增长的刚性。相反，如果指导职能部门是“无限”预算假设，则预算编制方法可采用零基础预算、项目预算或绩效预算，预算单位的资金申请金额与项目绩效挂钩，实施结果控制，政府专注于管理公共资源，而不是简单地控制或分配资源的目标。

 

应该看到，渐进式编制技术在我国各级政府中得到了广泛的应用。首先，在目前的“两上两下”预算编制程序中，财政部门在预算建议数的基础上，限制了各职能部门的预算控制数。事实上，它更多地反映了最高限度的预算假设。政府管理的目标水平仍然停留在控制总财力和资源配置上，受到投资预算管理模式的制约。其次，我国预算部门长期实行广泛的要素投资管理。此外，预算收支科目的划分也是根据传统的具体用途设置的，基础增长的方法更容易操作。因此，基数的大小直接关系到预算单位的财力。所谓“戴三尺帽，不怕砍刀”，是我国财政部门与预算单位长期博弈的写照。最后，从实施效果来看，虽然政府收入逐年显著增长，但财政赤字似乎增长得更快。由于基础不合理，“服务”导致大量无效支出，追求预算平衡的假设最终以失败告终。

 

因此，为了提高政府的预算管理水平，传统的预算假设必须融入“无预算”的概念，并采用各种预算指令的组合。政府的预算管理重点应从过程管理转向结果管理。目前，政府绩效预算改革增加了预算决策的理性组成部分，引入了成本概念，实施了效率与支出相匹配的财务资金供应体系，逐步减少了预算申请中的基础，试图解决传统假设中预算与结果脱节的问题。财政部门通过收集预算单位的基本数字信息，对预算申请做出反应，将以往自下而上的被动接受转变为自上而下的主动会计，从而做出合理的选择，最有效地配置有限的资源。表面上看，似乎没有最高限额，也没有预算基础。事实上，通过评估公共部门的绩效，我们可以放弃无效供应的项目，从而最大限度地节约资源，实现预算平衡的目标。