一、提出问题

 

近年来，社区教育作为“终身教育的全过程”和“全民教育的普遍性”两个维度，受到世界各国的重视，也成为我国终身教育体系建设学习型社会环境的重要组成部分[1]。党在十八界五中全会和十三五规划纲要中反复提到“建设开放大学、发展社区教育”的重要性。自20世纪80年代起步以来，我国社区教育已有30多年的历史，但到目前为止，发展仍处于“初级阶段”；发展步伐缓慢，质量不乐观；特别是我国广大农村地区的社区教育几乎仍处于“一贫二白”阶段。原因在很大程度上可以归因于缺乏财政支持，而大多数地区由于缺乏资金而无法开展社区教育。在当前中国经济进入新常态，土地金融逐渐出现不可持续的局面，面对政府财政收入下降和人口老龄化，研究如何协调发展城乡社区教育，帮助促进社会精神文明建设和人力资本水平，帮助实现“学习、学习”学习社会，也帮助提高基层社会治理能力，增强农民团结合作意识和邻里互助理念，甚至在当前老龄化背景下互助养老也有一定的示范和指导作用。

 

社区教育是指以社区为主体，根据社区经济社会发展和各类成员的需要，利用社区各级教育机构和教育资源，有计划、有组织、有目的地开展各种教育活动，旨在提高人们的知识和技能，影响人们的思想道德，提高社区全体成员的整体素质和生活质量[2]。

 

二、我国社区教育融资中的实际困境

 

(一)政府财政投资不足

 

政府财政投入不足，导致社区教育融资主渠道不畅。从世界主要发达国家社区教育发展经验来看，国家财政投入是社区教育资金的主要来源，在社区教育的发展中发挥着至关重要的作用。然而，我国对教育行业的整体投资长期不足，更不用说在教育资金不足的情况下，社区教育可以得到足够的财政支持。根据国际经验，当一个国家的人均GDP达到1000美元时，国际公共教育的平均支出水平约为国民生产总值的4.24%；然而，中国整体教育支出占GDP的比重长期低于这一基本水平。虽然经过近30年的努力，温家宝总理辞职时终于“还了4%的账”，但这对中国来说还远远不够。早在2005年，世界主要国家教育经费占GDP的比重就远高于中国，澳大利亚为4.8%，加拿大为4.9%，德国为4.2%，韩国为4.3%，墨西哥为5.1%，英国为5.5%，美国为5.4%，巴西为4.4%，法国为5.6%①。“为活水源”，只有水源充足，下游才能丰富。基于中国财政对教育的整体投资水平仍然较低的事实，为了使社区教育取得快速发展，我们必须首先保证资金支持，同时设立专项支持资金，增加对社区教育的投资水平。

 

（2）社区教育财政投资结构不合理

 

不同教育类别之间的资金差距显著。根据2015年底《教育部国家统计局财政部关于2014年全国教育经费实施情况的统计公告》，国家财政教育经费占国内生产总值的4.15%。其中，约50%用于义务教育，45%用于高等教育，而服务于全体人民终身教育的社区教育只占其余5%的一小部分。由于社区教育在教育领域长期被动地发挥着“从属、配角地位”，地方教育行政部门重视不够，没有将城乡社区教育的发展纳入长远规划。如何发展和资金分配取决于地方领导的“思想意识”和“远见卓识”；因此，即使我国教育经费达到4%，大多数地方仍然惯性地将“增量资金”优先分配到其他教育领域。

 

地方政府对社区教育的投资存在显著差异。我国各地区经济发展不平衡，东、中、西、城乡发展差距较大，财政水平明显不同。不同地区甚至同一区县不同基层（街道）之间的资金分配也存在差距。目前，我国社区教育的资金大多来自地方政府财政，但到目前为止，全国还没有国家级的纲领性指导文件，缺乏顶层设计也使得各地区社区教育的发展投资参差不齐。例如，上海和浙江的社区教育水平与美国和西欧发达国家几乎没有差距，但河南、西部、贵州和宁夏的社区教育发展才刚刚起步。全国大部分地区社区教育资金投入不足人均1元，甚至处于较低水平。

 

社区教育不同层次之间也存在明显差距。财政支持按照示范区、试验区、普通区等标准进行差异化分配。早在2004年，国家就出台了“国家和省级社区教育实验区应努力按照社区常住人口不少于1元的标准实施社区教育经费”的文件。2012年，区（县、市）财政按常住人口每年不少于2元的标准设立社区教育专项培训经费，同时，一般社区教育基地，特别是农村社区教育经费，只能由地方财政“挤牙膏”、“撒胡椒粉”运作。截至目前，全国各批社区教育示范区共92个。面对近14亿人口基数的现实，这不到100个社区教育示范区的作用相当微弱，但财政资金集中在示范区社区教育上，不得不担心社区教育领域的“马太效应”，甚至造成发展的撕裂。

 

社区教育资金的使用效率有待提高。在资金有限的情况下，提高现有资金和资源的使用效率也可以减轻资金的压力。然而，为了响应国家建设“学习型社会”的号召，许多地方政府倾向于对社区教育进行“猛冲猛打”的投机性建设；投资于“看得见摸得着”的量化工程、重楼堂馆、办公设备等硬件设施建设、轻师资配置、课程开发、管理维护等软件投资；长此以往，我国社区教育“图有形”、“形式大于内容”的浮华，居民参与积极性低也是可以理解的。不合理的社区教育资金使用导致资源配置效率低下。这种短视行为耗尽了已经捉襟见肘的社区教育资金，在一定程度上增加了社区教育的融资负担。