我国基础教育供给现状分析

 

1、基础教育供给不平衡。

 

基础教育属于公共财政供给范围，我国基础教育供给不平衡主要表现为：

 

从宏观层面看，是城乡、经济发达地区与不发达地区基础教育供给的差异。这种差异主要是由于国家经济发展政策和教育投资体系的弊端造成的。首先，国家对东部地区经济发展的优惠政策使东部地区获得了比中西部地区更好的经济资源配置，经济发展迅速，教育资源配置也从中受益。特别是资金和教师的流动保证了东部地区和城市更好的教育资源。其次，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出，基础教育发展与地方经济财政状况密切相关，城市和发达地区经济财政状况良好，基础教育发展良好，农村和落后地区经济财政状况较差，基础教育发展不尽如人意。

 

从微观层面看，是重点学校与非重点学校的区别。这主要是由于国家教育发展政策造成的。长期以来，政府坚持效率优先于公平教育发展的理念，以非常有限的财政资金支持少数重点学校。这在一定程度上满足了传统文化和现实社会对“精英教育”的需求，但加剧了基础教育领域内部资源配置的不平衡，扩大了中小学之间的差距，加强了基础教育，特别是义务教育阶段不应有的竞争力。为了让孩子接受更好的基础教育，许多家长不惜花费数万元的贷款费送孩子上重点中小学。

 

因此，不难看出，一方面，发达地区和重点中小学在实施“教育现代化”项目上花费数百万，建设“豪华”学校，教师大量奖金，另一方面，贫困地区仍有大量失学儿童，贫困地区和非重点中小学教育资金短缺，教师工资长期拖欠。

 

2、基础教育投入比例不合理。

 

不同类型的教育，其公共属性程度不同。根据公共财政的内在要求，国家对教育的投资应以义务教育、中等教育和高等教育为重点。但我国目前的情况恰恰相反，我国将有限的教育资金投入到非义务教育阶段的高中教育和高等教育中。从教育投入的学生平均资金来看，义务教育远低于非义务教育。有数据显示，在国家预算内教育经费的学生平均分配中，从小学、初中、高中到大学几乎呈几何级增长。2003年全国普通小学、普通初中、普通高中、普通高等学校生均预算内教育事业费分别为931.54、1052.00、1606.58、5772.58元；生均预算内公用资金分别为83.49元；、127.31、264.83、2352.36元。①与发达国家相比，中国在大学阶段的投资比例过大。从2003年我国普通高校、初中、小学生预算内的教育费用来看，我国培养一名大学生的费用相当于培养5.5名初中生和6.2名小学生的费用，即1：5.5：6.2，而发达国家的比例约为1：1.7：4.②如果按照生均预算内的公共资金计算，2003年我国培养一名大学生的费用相当于培养18.5名初中生和28.2名小学生的费用，即1：18.5：28.2.据统计，2001年我国接受义务教育的学生人数约为1.9亿，约占全国各级普通学校学生总数的77%，但当年国家财政教育经费约占义务教育经费的51.7%，其中国家预算内教育经费约占义务教育经费的50.3%.从农村义务教育的角度看，2001年农村义务教育学生约1.17亿，约占当年全国义务教育学生总数的61.6%，约占全国各级普通学校学生总数的47%。但当年农村义务教育金融教育经费约占全国金融义务教育经费的57%，仅占全国金融教育经费的29.5%.③

 

3、在当前基础教育财政体制下，基础教育财权事权不对称的矛盾突出。

 

我国现行的基础教育金融体系始于20世纪80年代中期，其核心思想是地方政府负责、分级管理。这一制度有助于加强地方政府办学的责任，但也存在一系列不符合公共产品供应公平效率要求的问题。在这一制度下，中央和省级教育投资主要用于高等教育，很少用于基础教育，义务教育只对贫困地区和少数民族地区承担补贴责任；基础教育投资责任基本由基层政府承担，特别是农村义务教育投资主要由县、乡政府和农民承担。据国务院发展研究中心调查，农村义务教育经费中央只承担2%，省、地负担11%，县级负担9%，乡镇负担78%。④在我国目前的财政分配模式下，中央和省级财政集中了主要财政资源，但只承担了义务教育的一小部分财政投资；县乡财政资源薄弱，但承担了农村义务教育的大部分投资。这突出了农村基础教育权力和财权的不对称，导致了“小马拉车、大马拉车”的局面，影响了基础教育的供给效率和质量。随着基础教育的发展，国家是最大的受益者，受益范围是全国性的。按照公共产品有效供应的原则，中央和省级财政应承担主要投资，主要责任不应推给基层。

 

2001年全国基础教育工作会议明确提出，农村义务教育管理制度实施“在国务院领导下，地方政府负责、分级管理、县级制度”，加强中央和省级义务教育转移支付，适当提高义务教育管理水平，实施县级协调。但这一新制度的实施受到县级协调能力的限制，效果并不理想。目前正在进行的以取消农村教育集资和农村教育费附加为主要内容的农村税收改革，进一步突出了农村基础教育财权不对称的矛盾。虽然由于税收改革，政府增加了农村基础教育的转移支付，但根据笔者的调查和县、乡政府的反映，增加的转移支付资金低于税收改革减少的教育资金。

 

4、基础教育经费管理混乱。

 

公共财政要求为市场提供公共产品和服务所需资金收支的规范性和法治性。财政收入依法从独立经济实体获得，财政支出必须服务于公共利益，并受纳税人的约束和监督。目前，我国基础教育资金管理仍缺乏规范性和法治性。一方面，虽然我国义务教育已经实施多年，但由于国家财政资源的限制，学费一直是免费的。其他费用，如杂费和书费，仍由学生家庭承担，尚未实现真正意义上的免费学校。这为中小学乱收费提供了机会。这种乱收费现象的典型特点之一是违反了国家有关收费规定，收费有根据，呈现出收费混乱的局面。学校和教育主管部门通过收费维护部门利益，建宿舍、发放奖金的现象十分普遍。另一方面，教育经费预算透明度不够，没有得到有效的约束和监督，法治性不强。部分地区领导干部挪用基础教育经费，教育财政部门“吃”教育问题十分严重。