广州公共财政立法缺陷

 

广州公共财政缺乏公共性、透明度和有效性的根本原因是广州公共财政法律制度仍存在一定的缺陷，缺乏有针对性和可操作的实施细则，政府部门的财政行为缺乏健全的法律规范。广州公共财政立法的缺陷一般包括以下几个方面：

 

（一）财政法律原则没有得到充分体现

 

财政法律原则是法治精神在财政领域的体现。它要求所有的财政活动，包括财政立法活动和财政执法活动、财政收入和支出，都应该依法进行。［11］34目前，除全国人大或其常务委员会立法外，我国企业所得税、个人所得税等个别税种大多以行政法规、部门规章等法律规范为主，税收法律原则不充分体现。虽然广州没有税收立法权，但有权设立收费项目。目前的情况是，收费项目和标准往往是以地方政府规章或财政局、物价局批准的形式设定的，大多没有经过全国人大会议的审议。鉴于广州非税收收入的增加，财政收入的比例越来越大，建立财政收入的法律原则已成为一个亟待解决的问题。除财政收入外，财政支出制度也存在“越位”、对于“缺位”问题，财政资金支出的范围和标准没有规范明确的依据，支出决策也没有很好地体现公众的意愿。

 

（2）缺乏完整的预算管理实施细则

 

我国《预算法》还不完整，其修订也经历了几年、几次搁浅，《广东省预算审批监督条例》、《广州市人民代表大会审批监督预算办法》等地方法规也未能发挥很好的作用。主要存在以下问题：首先，预算编制缺乏详细的规范。一般来说，广州的预算科目只包括在内，有的只包括在内。全国人大审议时，很难充分了解资金的使用情况，也不能评估和监督资金的使用效率；其次，全国人大会议期间与预算执行期间存在冲突。广州人民代表大会会议通常在每年2月举行，之前的财务预算本质上是未经批准实施的，其合法性存在问题；第三，未明确预算否决的法律后果。《预算法》只规定了预算的审查，但如果预算不合格，如何保证政府财政的正常运行缺乏规范；最后，预算的法律责任并不完善。《预算法》第七十三条、第七十五条规定，未经依法批准擅自变更预算、使用国库资金、隐瞒预算收入等三种违法预算情形，但责任主体不明确，责任类型只有一种行政处罚，广州也缺乏详细规定。

 

（三）没有财政公开的具体规定

 

2009年，广州市财政局在政府网站上公布了114个市级部门的预算，当时得到了社会的广泛认可。2010年3月1日，财政部发布了《关于进一步做好预算信息披露工作的指导意见》，但对信息披露的要求远未达到2009年广州披露的程度。如果只以财政部的“指导意见”作为公开要求，将导致财政披露改革步伐的停滞。因此，对上级法律效力和适用等法律方法的理解已成为深化财政披露改革的关键。从目前的情况来看，广州2010年后的预算披露直接实施了“指导意见”，但没有制定详细的规定。

 

（四）财政绩效评估和财政监督法规缺乏操作性

 

有效性是公共财政改革的根本目标。政府要有效参与社会收入分配，向公众提供公共产品，公众要有效履行纳税义务，享受政府提供的公共产品，必须充分发挥绩效评价机制和监督问责机制的作用。2002年和2008年，广州颁布实施了《市财政局行政执法责任制试行办法》、《市政府部门财政支出绩效考核办法》加强了监督绩效考核，但仍存在监督考核主体不明确、绩效目标设置不明确、监督绩效考核程序可操作性不强、问责机制不足等问题。最突出的问题是，上述文件本质上属于行政机关的内部管理程序，不是国家权力机关对政府的考核和监督，而是公共产品缺乏有效性的重要原因。

 

(五)缺乏公益性国有企业管理的专项立法

 

《公司法》、《国有资产法》、随着《国有企业监督管理暂行条例》等一系列法律法规的出台，我国国有企业管理逐步规范。但是，对于为公众提供公共产品以满足公共需求的公益性国有企业，在设立目的、经营范围、是否公开预算等方面缺乏分类管理。就广州而言，实际情况是，承担公共服务职能的“水投集团”、“城投集团”等公益性国有企业，其经营范围、经营预算、经营方式、重大融资等重大信息完全由企业自身决定。这些企业是市场上唯一的供应商，处于绝对垄断地位，其经营后果直接影响公共产品的价格。