公共财政是为市场提供“公共”服务、弥补市场失败的国家财政，受到“公共”的规范、决策和制约。［1］自1776年亚当·斯密发表的《国富论》以来，亚当·斯密通过《国王或国家收入》专章将国家财政收支限制在“抵御外敌入侵，保护社会，建立严格的司法机关，维护秩序，建设和维护公共机构和公共工程”［2］自660年代以来，公共财政已成为实践金融民主、优化资源配置、减少腐败的有效金融模式，并被发达经济国家广泛采用。自20世纪90年代中期以来，中国将公共财政的制度框架引入了政府财政改革的目标路径。现阶段，随着我国政治经济体制改革的深化，公共财政已成为改革的重要组成部分，并为其提供了物质保障。公共财政制度的完善对实现民主法治和公平正义具有重要意义。

 

广州公共财政建设现状及面临困难

 

就广州地方财政而言，财政收入的规模和增长走在全省乃至全国前列。随着广州经济走向全面、协调、可持续发展的新阶段，地方财政体制正逐步向公共财政方向转变，但公共财政建设仍存在公共性、透明度和有效性不足的问题。

 

（1）广州公共财政建设现状

 

广州社会经济的内在活力和发展速度令人瞩目，各项经济指标保持快速稳定增长。2006年，区域生产总值达到606841亿元［3］，2010年首次超过万亿元［4］，2013年达到15420?14亿元。［5］2006年地方财政一般预算收入达到427?08亿元，2013年达到1141?79亿元。［5］适应经济发展，教育、科技、文化、社会保障等民生和公共事业支出也保持快速增长，基本占市级支出的75%。2010年为31726亿元［4］，2013年达到462?3亿元。［5］

 

同时，广州市公共财政改革也稳步推进，取得了显著成效：一是落实部门预算改革，加强财政资金监管。2000年，通过《广州市预算编制改革总体方案》，推进了“编制部门预算、建立综合财政预算、实施零基础预算、改革预算编制方法”四项预算改革措施；二是规范非税收入。2006年，《广州市非税收入管理办法》颁布，按照“收支分离两条线”的管理模式，对非税收入的“征收管理、资金管理、支出管理、票据管理”进行了全面规范；最后，建立绩效评价机制。2008年，制定了《广州市财政支出项目绩效评价试行办法》，建立了项目用人单位自我评价和财政部门评价的评价机制，“鼓励和支持绩效优秀的项目类别，优先安排预算，否则减少或不再安排”。

 

（2）广州公共财政实施面临的困难

 

广州市公共财政改革大力推进，对促进和保障经济发展和财政收入快速增长起到了作用，但财政管理仍存在“越位”、“缺位”现象导致收入分配不公、公共资源浪费等问题。现阶段，公共财政实施面临以下困难：

 

1．公共财政公共性不足

 

公共性是公共财政最本质的特征。财政管理制度的建设和改革、财政收支总量和结构的确定以及财政管理过程的实施，都必须服从财政满足公共需求的目的。［6］414广州公共财政缺乏公共性，主要体现在政府提供的公共产品范围不能充分满足公共需求，公共产品价格也受到质疑。广州国有企业广州水投资集团有限公司“到2010年12月底，推进西江引水工程、污水处理工程、河流综合整治等项目建设融资220亿元”［7］，2012年，“水投集团”下属市水务公司宣布，“由于前期治理工作每年需要偿还大量利息，需要向公众提高水价，以弥补亏损”［8］，问题是公众不参与或不知道企业的经营决策，但要求公众承担经营后果，支付更高的公共产品价格，这损害了公共财政公共性的本质特征。

 

2．公共财政透明度不足

 

财政透明度不足导致财政资金不时被截留、挪用、贪污，损害了政府的公信力，影响了民主法治和公平正义的实现。市审计局发布的《广州市2011年预算执行等财政收支审计报告》指出：“市教育局、科技信息局、交通委员会等8个部门审计发现，5个部门未严格执行收支管理规定，涉及8991万元，3个部门存在虚假支出、扩大支出范围等问题，涉及金额1449万元。”

 

3．公共财政的有效性不足

 

多年来，广州市民生和各项公用事业的支出金额不断增加，支出比例基本保持在市一级支出的75%以上。然而，对于资金的使用和公用事业项目的推进是否达到了预定的目标和效果，缺乏有效的评估和监督。缺乏有效性导致“社会建设相对滞后，社会服务管理不适应社会结构的深刻变化；住房、教育、医疗、社会保障等与居民切身利益有关的问题与公众要求仍有一定距离；城乡基本公共服务均等化仍存在较大差距。