土地财政对经济增长的影响机制

 

（1）通过地方财政支出促进基础设施建设的经济增长

 

在我国城市土地出让过程中，将土地财政收入用于基础设施建设是促进地方经济增长的主要形式。多年来，随着城市化的不断发展，地方政府预算内的资金无法满足巨额的城市建设资金和基础设施投资资金，因此土地财政收入逐渐成为城市基础设施建设的重要资金来源。随着基础设施水平的提高，在基础设施投资流量短期内形成资本存量之前，相关生产要素的需求持续增长带动了相关产业的经济增长，表现出扩大国民经济的能力，提高了地方就业率，增加了居民收入；基础设施形成可用资本存量后，一方面，由于城市基础设施水平的提高，地方企业可以更有效地使用与工业生产相匹配的公共设施，有效节约私人投资，促进经济增长；另一方面，由于城市基础设施水平的提高，可以使地方企业更有效地使用与生产相匹配的公共设施[4]。

 

土地财政为基础设施建设提供资金来源，主要包括土地抵押贷款资金、土地出让金和土地相关税收收入，主要包括土地抵押贷款资金和高额土地出让金。在东南沿海地区，60%的地方政府财政收入投入到基础设施建设中，来自储备土地抵押贷款[5]。一些以城市建设投资公司名义的地方政府融资平台也通过政府信用担保抵押土地，获得大量融资资金，为城市建设提供资金。同时，高土地财政收入也为地方财政支出提供了财政支持。据中国国土资源部调查，2008年，浙江、福建等经济增长较快、土地财政收入较高的沿海城市约占基础设施建设投资资金的三分之一，并逐年增加。

 

（2）廉价提供工业用地，吸引外资流入

 

在中国经济转型期间，政府直接生产投资的比例相对降低，由于规模大、效益显著，投资吸引已成为地方政府发展地方经济的重要手段。由于工业企业是外商资本投资的主要形式，地方政府为了留住当地强大的企业，吸引外商工业企业登陆和资本流入，采用协议转让廉价供应工业用地，转让价格不仅远低于商业用地和住宅用地，而且低于开发成本，降低企业进入门槛和成本，虽然暂时牺牲土地转让收入，但可以吸引外商资本，同时带来企业资本流入，也换取地方企业生产经营产生的长期税收收入。资本流入和企业的增加不仅增加了当地的就业机会，而且弥补了当地经济发展所需的一些资本不足，导致了区域经济结构的变化。

 

在我国土地出让制度中，经营用地需要通过招标、拍卖、挂牌等方式出让，工业用地主要通过协议出让，工业用地出让价格远低于招标、拍卖、挂牌出让价格。2012年，全国工业用地价格为670元/平方米，相应住宅用地和商业用地价格分别为4 620元/平方米 843元/平方米。①地方政府廉价提供工业用地，可以说为外资流入创造了巨大的优惠条件。近年来，我国外资工业企业固定资产规模明显扩大。2001年，我国外资工业企业固定资产总额仅为1 截至2011年，规模以上外资工业企业固定资产已达到140.1亿元与2001年相比，666.2亿元增长了659.9%。

 

结论和政策启示

 

通过对土地财政收入构成及其对经济增长的影响机制的讨论，土地财政主要通过三种方式影响地方财政收入：一是储备土地抵押贷款，获得大量融资收入；二是通过国有土地出让获得高额土地出让金；三是城市扩张带动房地产等产业发展，增加土地相关税收。土地财政收入主要通过两种方式影响经济增长：一是通过地方财政支出促进经济增长；二是廉价提供工业用地，吸引外资流入，促进经济增长。

 

基于上述结论，本文得出以下政策启示：一是加强土地财政收支管理。地方政府应严格规范土地财政收支，调整土地财政收入支出方向，加强地方政府土地财政管理，确保专项出让资金，防止国有土地资产流失。有关监督部门应当在各自职责范围内加强对土地财政分配和使用的监督。二是充分发挥土地财政在经济增长中的作用。地方政府具有充分掌握区域信息的优势，能够更好地投资基础设施等公共产品。地方政府应根据当地情况采取措施，充分利用“投资型”政府的优势，充分发挥土地财政在经济增长中的作用。三是合理提供廉价工业用地，吸引外资。在不挤压住宅用地的情况下，优化城市现有土地内部结构，合理利用闲置土地，尽可能满足工业化发展的刚性土地需求。