公立学校参与民办教育的合法性空间

 

（一）公立学校参加民办教育的规定和上级法律

 

从规范效力的角度来看，《民办教育促进法实施条例》是基于《民办教育促进法》，《民办教育促进法》第二条规定，“国家机构以外的社会组织或者个人利用非国家财政资金为社会举办学校等教育机构活动，适用本法。本条规定了民办教育的主体，即“国家机构以外的社会组织或者个人”。根据2002年全国人民代表大会教育卫生委员会关于中华人民共和国民办教育促进法（草案），“国家机构以外的社会组织或个人”是指权力机关、行政机关、司法机关、军事、警察机关以外的社会组织和公民个人。[4]因此，国家机构举办的各类学校和其他教育机构，如培训中心、干部管理学院（学校），不属于私立学校的范围。[5]根据上述解释，公立学校当然属于“国家机构以外的社会组织或个人”。因此，《民办教育促进法实施条例》并未超过《民办教育促进法》的规定。

 

（二）公立学校参加私立教育的规定和宪法

 

私立学校的宪法地位是一个值得讨论的问题。《德国基本法》第七条第四项规定，“设立私立学校的权利应当得到保障”。德国宪法理论普遍认为，这一规定不仅是保护私立学校自由的基本权利，也是宪法的制度保障。[6]虽然我国宪法第三十三条确立了平等原则，但私立学校的平等保护程度也需要结合具体情况进行分析。根据《经济、社会、文化权利公约》第十三条，私立学校必须“符合国家可能规定或者批准的最低教育标准”。可以看出，该公约允许缔约国的法律不同地对待私立学校。当然，这里的区别对待必须是合理的，否则社会成员的办学权就会失去存在的价值。《私立教育促进法》为公立学校参与私立教育留下了空间。这符合宪法精神吗？这个问题不能一概而论。

 

1.义务教育公立学校参与民办教育

 

目前，我国义务教育的不平衡主要在于师资和资金的不平衡。宪法第四十六条规定，“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。由于教育的性质和人格的发展，公民的权利和义务在不同的教育阶段有不同的内容。在义务教育阶段，国家应当平等保护公民接受教育的机会和条件。因此，《义务教育法》第四条规定，“所有具有中华人民共和国国籍的适龄儿童和青少年，无论性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，都有权依法平等接受义务教育，履行义务教育义务。义务教育的发展至少应从两个方面入手：一是义务教育的均衡发展，城乡义务教育资源的均衡配置。2006年修订的《义务教育法》将立法重点放在实现农村、少数民族地区和城市义务教育均衡发展上。《规划纲要》还指出，“重点是促进义务教育的均衡发展，支持贫困群体。根本措施是合理配置教育资源，向农村、偏远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距。二是义务教育的多元化发展，各种教育资源优势互补，其中民办学校可以发挥重要作用。

 

在这个阶段，公立学校参与私立教育，高质量公立学校的品牌效应确实可以支持和帮助一些私立学校的发展，但也导致那些没有公立学校背景的私立学校不能公平参与竞争。此外，由于公立学校不能将其教学资源分离给私立学校，因此不能保证公立学校的教学质量不受影响。因此，公民只能选择一些参与公立学校的私立学校，才能享受高质量的义务教育资源，增加公民接受义务教育的成本。从根本上说，支持私立教育是国家的责任，国家应该直接支持私立学校，但目前的立法通过公立学校的参与，国家应承担的成本转移给公民，加剧了我国教育资源不平衡造成的教育不公平现象。

 

2.非义务教育公立学校参与民办教育

 

除公共教育体系外，国家支持和鼓励私立教育的发展主要有以下两点：[7]一是弥补优质教育资源不足的不足，鼓励私立教育的发展，解决人们对教育资源的迫切需求。二，私立教育具有机制灵活、适应市场、注重实际效果的特点，能够适应市场经济的需要，有效促进教育供给的多样化。事实上，在非义务教育阶段，私立教育的上述优势可以真正突出。然而，以高等教育为例，私立大学至少面临以下困难：

 

首先，学校内部组织的建设需要进一步规范。私立大学的法人治理长期以来一直受到关注，但目前还没有得到很好的解决。私立大学投资者与负责人之间的关系无法明确，影响了学校的发展和教师和学生的权利。这是各省私立大学普遍存在的问题。

 

第二，民办高校的招生权需要法律合理规范。以湖北省为例，由于民办高校招生长期不规范，各省市政府为民办高校和公立高校制定了统一的招生规则，试图建立更加规范的招生程序。但这又走向了另一个极端――目前，该省的私立大学几乎没有独立招生的权利。目前，保护和规范私立大学的独立招生权是立法面临的一个难题。

 

第三，政府对民办高校的支持需要法律规范。2012年3月22日，《教育部、财政部关于实施高校创新能力提升计划的意见》（以下简称《意见》）颁布，指出“面对区域发展的重大需要，鼓励各类高校通过各种形式自觉服务区域经济建设和社会发展。支持地方政府围绕区域经济发展规划，引导高校、企业、科研机构通过各种形式，促进高校服务模式，构建多元化成果转化和辐射模式，推动区域产业结构调整和新兴产业发展，为地方政府决策提供战略咨询服务，在区域创新中发挥骨干作用。“目前的问题是：一方面，在区域协同创新中，民办高校的作用并没有得到重视。另一方面，民办高校基础薄弱，起步较晚，在与公立高校的竞争中处于劣势。要解决上述问题，政府需要在合理的限度内照顾民办高校，具体措施需要立法规范。

 

第四，需要进一步规范民办高校的开放办学方式。目前，民办高校的模式主要包括独立民办高校、公私合作办学（与公立高校合作的独立高校）和中外合作办学的民办高校。民办高校的开放办学不仅可以提高自身的能力和办学水平，还可以为区域协调发展做出更大的贡献。民办高校开放办学的权利需要进一步法律明确和规范。

 

实践中，民办教育起点低，投资风险大。提高民办教育水平，降低风险，与公立学校合作是捷径。以湖北省为例，目前实施本科教育的民办学校大多是公立高校（独立学院）。[8]目前，东湖分校、中南民办大学工商学院、武汉科技大学中南分校、华师汉口分校率先进入第一批改制序列。[9]在制度层面，非义务教育阶段的学校自主权远远大于义务教育阶段的学校。当然，非义务教育阶段的民办学校在资产回报、招生范围等方面也可能存在一些问题，损害了民办学校的公平竞争，但只要有相应的制度规范，就不会对教育公平构成根本威胁。